Tesi di laurea di Stefano Costa, selezionata dal Bando di Uncem per le “Migliori tesi di laurea sulla montagna, in memoria di Amministratori defunti negli ultimi anni”.

 

Il 2022 è stato proclamato dall’ONU Anno Internazionale per lo Sviluppo Sostenibile delle Montagne. Da qui la scelta di Stefano Costa di dedicare la sua tesi di laurea a un anniversario importante per la sostenibilità del territorio montano per eccellenza del nostro continente: le Alpi.

Venuto a conoscenza della Convenzione delle Alpi in occasione dell’istituzione dell’Info-Point di Domodossola, Costa ripercorre i primi trent’anni di Convenzione delle Alpi

Ciò che emerge con forza dalla sua analisi è la volontà comune a tutti i contraenti, di rafforzare l’azione di salvaguardia sostenibile del territorio alpino, intrapresa nel 1991, facendo tesoro delle difficoltà incontrate fin dalla prima ratifica dei protocolli, vincolanti per ogni Stato membro, ma nella consapevolezza che occorra trovare gli opportuni compromessi attraverso il dialogo, soprattutto in considerazione delle diverse legislazioni nazionali che spesso non consentono un adeguato approccio transnazionale ai problemi.

Risulta chiara di conseguenza la necessità di affrontare tali questioni attraverso forme di cooperazione transnazionale.

Certamente i Gruppi di Lavoro hanno svolto e svolgono un’attività fondamentale di raccordo tra i territori affrontando sfide quotidiane comuni agli otto Paesi membri e mettendo in rete le buone pratiche di un Paese al fine di facilitarne la condivisione con gli altri.

Tuttavia è molto importante mantenere dialoghi personali sul campo e promuovere, secondo Costa, la creazione di gruppi di contatto locali con i rappresentanti di cittadini, ricercatori ed istituzioni in una vera “rete di territorio” che non può prescindere, dal coinvolgimento dei sindaci che ricoprono i ruoli pubblici più vicini ai cittadini.

Come dice il sociologo svizzero Hans Peter Meier Dalach “le popolazioni di montagna sono più innovative di quanto si creda”.

La sua tesi, in sintesi

A novembre 2021 ha compiuto i suoi primi trent’anni la Convenzione delle Alpi, portata a compimento e sottoscritta a Salisburgo, in Austria, il 7 novembre 1991.

La convenzione delle Alpi è un trattato internazionale che comprende

  • una convenzione quadro
  • le norme di funzionamento degli organi decisionali della convenzione
  • i vari protocolli di attuazione, i quali contengono disposizioni specifiche relative ai temi: Agricoltura di montagna, Turismo, Pianificazione territoriale e Sviluppo sostenibile, Trasporti, Protezione della natura e Tutela del paesaggio, Foreste montane, Difesa del suolo ed Energia.

Le parti contraenti della Convenzione delle Alpi sono: Austria, Francia, Germania, Italia, Liechtenstein, Principato di Monaco, Slovenia, Svizzera e Unione europea.

Un TRATTATO INTERNAZIONALE è considerato una delle principali FONTI del diritto internazionale; – un ACCORDO SUBORDINATO A NORME CONSUETUDINARIE che ne disciplinano il processo di formazione secondo il DIRITTO DEI TRATTATI, a sua volta normato dalla CONVENZIONE DI VIENNA SUL DIRITTO DEI TRATTATI entrata in vigore il 27 maggio 1980.

L’elaborazione di una Convenzione delle Alpi era già stata individuata come uno dei principali obiettivi della CIPRA, la Commissione Internazionale per la Protezione delle Alpi, ONG sorta neL 1952 con l’obiettivo di promuovere uno sviluppo sostenibile delle Alpi.

L’idea giunse a maturazione nel 1988 e venne approvata all’unanimità dal Parlamento europeo attraverso una risoluzione adottata dai Ministri dell’Ambiente in occasione della Prima Conferenza delle Alpi svoltasi in Germania nel 1989.

Nel novembre 1991 venne sottoscritta a Salisburgo (Austria) una Convenzione Quadro vincolante ai sensi del diritto internazionale, da parte di sei nazioni alpine, Austria, Svizzera, Germania, Francia, Lichtenstein e Italia e dalla Comunità Europea.

Successivamente si aggiunsero, come parti contraenti, la Slovenia (29 marzo 1993) ed il Principato di Monaco, attraverso un protocollo supplementare il 20 dicembre 1994.

EFFICACIA

La Convenzione delle Alpi è il primo trattato per la protezione di un’area montana al mondo vincolante a livello internazionale. Per la prima volta, infatti, un territorio montano viene considerato come un’unità sovranazionale caratterizzata da continuità geografica funzionale e sfide culturali ed economiche comuni.

L’esecuzione pratica dei principi fissati nella convenzione quadro viene garantita da diversi protocolli, che son o trattati autonomi di diritto internazionale.

Finora sono stati sottoscritti i Protocolli relativi ai settori

  • Pianificazione territoriale
  • Agricoltura di montagna
  • Protezione della natura e Tutela del paesaggio
  • Foreste montane
  • Turismo
  • Difesa del suolo
  • Energia
  • Trasporti

nonché due protocolli supplementari: uno sulla

  • Sistema di composizione delle controversie; l’altro
  • sull’adesione del Principato di Monaco alla Convenzione delle

VERSATILITÀ

La versatile ed efficace impiegabilità della Convenzione può essere illustrata con l’esempio della questione primaria del CAMBIAMENTO CLIMATICO nelle Alpi.

Nell’aprile 2019, i Ministri dei Paesi alpini hanno approvato il Sistema alpino di obiettivi per il clima 2050.

AMBITO TERRITORIALE

La Convenzione delle Alpi insiste su un territorio di 190.700 Km2, che comprende otto paesi e diverse città con più di 100.000 abitanti. Attorno ad esso sono situate alcune delle principali città europee. Più nello specifico la Convenzione delle Alpi interessa un territorio che comprende

  • 43 regioni
  • circa 5.800 comuni
  • in cui vivono più di 14 milioni di persone che PRESIDIANO un territorio unico e particolarmente fragile meta ogni anno di milioni di turisti provenienti da ogni parte del nostro pianeta.

L’area così delimitata si estende per 1200 Km e interessa il territorio di 8 Stati: Austria, Francia, Germania, Italia, Slovenia e Svizzera oltre a quello dei piccoli Principato di Liechtenstein e di Monaco.

Italia e l’Austria ne detengono la percentuale maggiore sia in termini di superficie che di popolazione.

I Protocolli attribuiscono una particolare importanza alla partecipazione degli enti locali.

Viene riconosciuto, infatti, il valore strategico degli enti che operano direttamente sul territorio a diretto contatto con la popolazione alpina e che si trovano quotidianamente a gestirne le risorse e ad affrontarne le problematiche.

La forza della Convenzione delle Alpi risiede nel suo carattere transnazionale e cooperativo.

Gli organi della – Conferenza delle Alpi

La Conferenza delle Alpi è l’organismo decisionale e politico della Convenzione delle Alpi e si riunisce a livello ministeriale. Le riunioni della Conferenza delle Alpi sono convocate ogni due anni dalla Parte contraente che esercita la Presidenza della Convenzione delle Alpi (solitamente uno Stato detiene la Presidenza per due anni). Le lingue ufficiali della Conferenza delle Alpi sono francese, tedesco, italiano e sloveno.

Comitato permanente

Si riunisce regolarmente (di solito due volte all’anno) il “Comitato permanente della Conferenza delle Alpi”, organo esecutivo costituito da alti funzionari delle amministrazioni delle Parti contraenti.

Tra i compiti:

  • garantisce la messa in pratica delle idee, dei principi e degli obiettivi della CdA
  • riferisce alla Conferenza delle Alpi
  • Costituisce GdL e con l’obiettivo di formulare protocolli e raccomandazioni e ne coordina le attività.

Segretariato permanente

Il Segretariato Permanente è stato costituito nel 2003 con sede a Innsbruck, Austria (funzioni politico – amministrative) e con una sede distaccata a Bolzano, Italia (funzioni tecnico – operative).

Il Segretariato permanente svolge funzione di UFFICIO OPERATIVO della Convenzione comprendendo tra i propri compiti:

  • supporto tecnico e amministrativo agli organi della CdA;
  • pubbliche relazioni (divulgazione di informazioni sulla CdA);
  • il coordinamento dei progetti di ricerca alpina;

È presieduto da un segretario generale. In carica dal 2019 è la slovena Alenka Smerkolj.

Sistema di composizione delle controversie

E’ un importante elemento del diritto istituzionale in campo ambientale introdotto con apposito Protocollo che è entrato in vigore il 18 dicembre 2002.

Il tribunale arbitrale assume decisioni che sono vincolanti, definitive, e le parti sono tenute ad attuarle tempestivamente. Tuttavia il Protocollo di Composizione delle controversie risolve solo parzialmente il tipico problema di rispetto del diritto internazionale e ciò deriva dalla mancanza di necessari mezzi coercitivi.

Gruppo di verifica

Il Gruppo di verifica è un organo incaricato di controllare l’adempimento degli impegni assunti dalle Parti contraenti nell’ambito della Convenzione delle Alpi e dei suoi Protocolli. Ogni dieci anni, le Parti contraenti devono presentare un rapporto riguardante l’attuazione della Convenzione delle Alpi e dei suoi Protocolli tematici.

Nel 2020 l’ultima Conferenza delle Alpi ha stabilito: “di regolamentare ex novo la forma, l’oggetto e la frequenza dei rapporti, la struttura e le funzioni del Gruppo di verifica, nonché la procedura del meccanismi di verifica …”

Nella sostanza si cerca di rendere sempre più puntuale:

  • la procedura di rapporto periodico che ciascuna Parte contraente ha l’obbligo di riferire al Gruppo di Verifica in merito allo stato di attuazione della Convenzione delle Alpi e dei suoi Protocolli.

Osservatori

L’art. 5 della Convenzione Quadro prevede quali osservatori: “Organizzazioni internazionali governative e non governative che partecipano alle riunioni degli organi della Convenzione delle Alpi senza diritto di voto”.

Le organizzazioni che sono attualmente Osservatori ufficiali e pertanto partecipano ai lavori del Comitato permanente e della Conferenza delle Alpi sono tra gli altri:

  • il CIPRA
  • il CAA (Club Arc Alpin);
  • Interreg- programma di cooperazione transnazionale

La Convenzione delle Alpi in Italia

In Italia il riconoscimento della specificità del territorio montano e la previsione di una legislazione particolare a suo favore si ritrovano già nell’art. 44 della Costituzione, secondo cui “La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane”.

L’Italia ha ratificato la Convenzione delle Alpi con la Legge 14 ottobre 1999, n. 403, mentre la procedura di ratifica dei Protocolli attuativi si è conclusa nel 2012 (protocollo trasporti).

Dal punto di vista operativo, la competenza in merito all’attuazione della Convenzione delle Alpi sul territorio nazionale è stata attribuita al Ministero per l’Ambiente (con le varie denominazioni che ha via via assunto), chiamato a cooperare con i Ministeri di volta in volta interessati dagli specifici Protocolli e con la Consulta Stato-Regioni dell’Arco Alpino.

Sportello di Domodossola

Il Segretariato Permanente, al fine di migliorare la conoscenza e l’utilizzo della Convenzione delle Alpi sul territorio ha stipulato dei Memoranda di cooperazione, a titolo non oneroso, con istituzioni locali per fornire ai territori un punto di riferimento di prossimità. Gli sportelli hanno principalmente lo scopo di divulgare informazioni e pubblicazioni della Convenzione.

Sono attivi attualmente SETTE sportelli:

  • Info point di Domodossola (I)
  • Info point Grand Paradis a Cogne (I)
  • Info point di Morbegno (I)
  • Info point di Chamonix-Mont Blanc (F)
  • Info point di Villach (A)
  • Infopoint di Mojstrana (SL)
  • Info point di Tolmin (SL).

Lo sportello della Convenzione delle Alpi di Domodossola rappresenta, dal 2013, un punto di riferimento di prossimità per le amministrazioni pubbliche, le associazioni, la popolazione e i turisti di una vasta area geografica di confine tra Italia e Svizzera.

La Macroregione alpina

Il concetto di macroregione fa riferimento ad un’area funzionale in cui un gruppo di regioni, condividendo problemi e sfide comuni derivanti dal medesimo contesto geografico, decidono di cooperare nell’ambito di apposite strategie europee. Le cosiddette “strategie macroregionali”.

La Strategia UE per la regione alpina

La Strategia dell’UE per la Regione alpina (EUSALP) è la quarta strategia macroregionale dell’UE, dopo quella per la Regione del Mar Baltico (2009), per la Regione del Danubio (2011) e per la Regione Adriatico- Ionica (2014).

EUSALP è stata adottata dalla Commissione Europea nel 2015 e approvata dal Consiglio europeo nel 2016.

Riguarda un territorio abitato da 80 milioni di persone (il 16 % dell’UE) e comprende 48 regioni appartenenti a sette Paesi, di cui cinque sono Stati membri dell’UE (Austria, Francia, Germania, Italia e Slovenia) e due sono Paesi extra UE (Svizzera e Lichtenstein).

La perimetrazione di Eusalp non si limita quindi alla regione montuosa alpina, come evidenziato per il territorio della Convenzione delle Alpi, ma si estende verso le pianure confinanti con la regione alpina stessa.

Il territorio di Eusalp coinvolge quindi i grandi agglomerati urbani a Sud delle Alpi come Milano e Torino, a Nord delle Alpi come   Monaco di Baviera e Vienna e ad Ovest delle Alpi come Lione, con le rispettive aree industriali, interessando così una popolazione di 80 milioni di abitanti contro i 14 milioni interessati dalla delimitazione territoriale della Convenzione delle Alpi.

Il Piano d’Azione

Il Piano d’Azione di EUSALP, elaborato dalla Commissione Europea il 28 luglio 2015, prevede che la Strategia sia incentrata al raggiungimento di tre obiettivi principali:

  1. Un accesso equo alle opportunità di lavoro facendo leva sull’elevata competitività della Regione (crescita economica e innovazione)
  2. Accessibilità interna ed esterna sostenibile (mobilità e connettività)
  3. Un quadro ambientale più inclusivo e soluzioni energetiche rinnovabili e affidabili per il futuro (ambiente ed energia).

La strategia comprende inoltre un obiettivo trasversale, volto alla costruzione di un modello solido di governance macroregionale per la regione.

I PUNTI DI FORZA E I PUNTI DEBOLEZZA DELLA CONVENZIONE DELLE ALPI DOPO I PRIMI TRENT’ANNI – LE INTERVISTE

Con l’obiettivo di “scattare una fotografia” che possa immortalare questi primi trent’anni di Convenzione delle Alpi, ho sottoposto alcune domande alla Segretaria Generale Alenka Smerkolj, ai Presidenti di turno impegnati nell’attività dei gruppi di lavoro tematici ed al responsabile di un Gruppo di esperti “ad hoc”.

Le risposte ricevute sono state complete ed esaustive sia da parte del Segretario generale che dei Responsabili dei Gruppi di Lavoro che hanno evidenziato la loro attività sulle seguenti tematiche:

  • Trasporti – Presidenza Francia
  • Patrimonio mondiale UNESCO – Presidenza Italia
  • Pericoli naturali – Presidenza Austria
  • Pianificazione territoriale e sviluppo sostenibile – Presidenza Germania
  • Grandi predatori, ungulati selvatici e società – Presidenza Slovenia
  • Agricoltura e silvicoltura di montagna – Presidenza Italia
  • Difesa del suolo – Presidenza Austria
  • Cambiamenti demografici – Presidenza Italia.